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扶贫政策

总第235期2015年

作者:
来源:
2015/09/15 13:51
浏览量

  扶 贫 动 态

  第9期

  (总第235期)

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  江苏省扶贫开发协会 编印?? ?2015年9月15日

  目 录

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  罗书记:你好!

  为了贯彻落实习近平习近平总书记视察江苏时关于扶贫开发的重要讲话精神,认真总结我省“十二五”扶贫开发工作经验,深入研究“十三五”扶贫开发对象、规模和支持政策,特别是在经济发展进入新常态形势下如何着力解决好相对贫困问题,近期省扶贫“两会”的老同志赴苏北五市作了专题调研,并针对各地做法和经验提出了一些看法与建议。现将专题调研报告呈上,妥否,请批示指正。

  致礼!

  丁解民

  2015年7月7日

  请徐鸣__爱贵、沛良、记录同志阅研,解民同志和扶贫“两会”老同志的调研报告很有深度,对我们完成“十二五”扶贫任务,谋划“十三五”任务很有启发和帮助,望认真研究参考。

  罗

  2015年7月7日

  

?

  立足新起点谋划 聚焦精准化施策

  ——对编制我省“十三五”扶贫开发工作规划的思考与建议

  省扶贫基金会 省扶贫开发协会

  (2015年6月)

  为了贯彻落实习近平总书记视察江苏时关于扶贫开发的重要讲话精神,认真总结我省“十二五”扶贫开发工作经验,深入研究“十三五”扶贫开发对象、规模和支持政策,特别是在经济发展进入新常态形势下如何着力解决好相对贫困问题,省委农工办(省扶贫办)会同省扶贫基金会、省扶贫开发协会(以下简称省扶贫“两会”)组成联合调研组,于2015年5月18-28 日赴徐州的睢宁、宿迁的泗阳、淮安的涟水、盐城的建湖、连云港的灌云等地进行了专题调研。这次调研活动,由省扶贫“两会”理事长丁解民带队,分别与当地党政领导和农工办(扶贫办)、扶贫开发协会负责同志进行了座谈交流,并走访了部分重点片区的扶贫项目单位。调研结束后,省委农工办(省扶贫办)与省扶贫“两会”召开座谈会,交流了新一轮扶贫开发工作情况,并就谋划我省“十三五”扶贫开发工作规划问题作了深入研讨。

  一、新一轮脱贫奔小康工程建设成效显着、亮点纷呈

  我省历届省委省政府高度重视扶贫开发工作,特别是改革开放以来,虽然不同时期、不同阶段扶贫开发工作的目标定位和任务措施各有不同,但始终坚持把扶贫开发放在重要位置,毫不松懈地一轮接一轮稳步推进,持续不断地“提标加力”,不仅取得了有目共睹的显着成效,而且走在了全国前列。这次调研走访中,我们耳闻目染了各地干部群众对扶贫开发工作给予的热忱肯定和由衷赞誉,尤其是他们对如期实现苏北脱贫奔小康目标的强烈期盼和饱满的自信心,让参加调研的每一位老同志都受到了深切的感染和感动。总的感受是:我省多轮扶贫开发工作特别是新一轮脱贫奔小康工程建设,不仅具有“咬定目标不动摇、围绕中心不偏离、抓牢重点不松劲、创新机制不止步、上下协力不脱节”的显着特点,而且具有“扶贫标准高、扶贫成效好、创造经验多”的鲜明特色,尤其是扶贫开发在政治、经济、社会、文化等方面发挥的不可替代的重要作用,让我们得到了非常深刻、生动的教育与启迪。通过调研,我们认为,江苏扶贫开发工作值得认真总结的亮点做法与宝贵经验,主要有如下六个方面:

  (一)领导高度重视、始终紧抓不放

  近年来,按照《江苏省扶贫开发“十二五”规划纲要》和省委省政府的统一部署,苏北五市在制定帮扶总体规划和年度推进计划的同时,不仅建立了市县(市、区)扶贫开发工作机构和统筹共建的一系列工作制度,而且各级“四套班子”和部门领导坚持亲自驻点联系、总结推广面上的创新做法与经验,并坚持对经济薄弱地区派驻帮扶工作队,有力地强化了扶贫开发工作的组织领导。淮安市在注重扶贫开发规划与相关行业规划进行“多规融合”、有效对接的基础上,还将年度任务项目化、项目目标化、目标责任化,形成了统筹共建的大扶贫格局。宿迁、盐城、连云港等地充分发挥扶贫规划的统领作用,年初将脱贫任务分解到县乡和各帮扶部门(单位),年底组织考核并公布年度脱贫数据,有力地增强了各项扶贫开发工作承上启下的有序性和递进性。

  (二)聚焦精准扶贫、实施精准脱贫

  近年来,苏北五市着力加强“户有卡、村有册、乡以上有数据库”的精准识别管理体系建设,不仅每年组织督查核实,而且党政领导经常听取核查情况汇报并进行随机抽验,有力地促进了精准扶贫、精准脱贫的动态管理。淮安、宿迁、连云港等地不仅普遍建立了帮扶联系卡制度,而且积极探索“点穴式”精准帮扶的做法,特别是涟水、泗阳等地实施“菜单式帮扶”和“家门口就业工程”,既完善和创新了帮扶对象、帮扶项目、帮扶责任人“三落实”工作机制,还有效地发掘了激活内生动力的“创新点”。睢宁、建湖、灌云等地通过产业帮扶、小额贷款、就业创业培训、入股经营等方式,帮助低收入农户广拓增收脱贫门路,有力地推动了精准扶贫、精准脱贫各项措施落地见效。

  (三)锁定重点片区、推行整体帮扶

  近年来,按照省委省政府实施重点片区整体帮扶、连片开发的决策部署,苏北五市在落实重点片区年度帮扶计划和关键工程实施方案的基础上,探索推行“挂图作战、对账销号”的做法,不仅确保了帮扶力量的整合优化,而且促进了重点片区各类帮扶项目的有序推进。据省扶贫办统计,苏北22个县(市、区)党政主要领导在重点片区挂钩帮扶的44个经济最薄弱村,平均每个村投入基础设施和产业发展资金400多万元,发挥了较好的示范引领作用。淮安、宿迁、徐州等地在重点片区全面实行党政领导包片、机关挂村、村企结对、帮扶队员驻村、第一书记帮带“五位一体”精准帮扶制度,并通过狠抓村干部队伍建设和整合各类帮扶项目资金,积极帮助村级开发集体资源、兴办物业项目,有效地拓宽了村集体经济组织的增收渠道。

  (四)立足强村富民、坚持互动并进

  近年来,苏北五市通过发展资源开发型、资产运营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等途径,有效地加快了村集体经济组织和低收入农户增收脱贫的步伐。淮安、宿迁、盐城等地采取在工业园区统筹建设或购置标准厂房、商业门面房等做法,大力发展村级“物业经济”,探索出了“乡镇得税金、村集体得租金、低收入农户得股金”一石三鸟的成功之路。徐州市通过支持发展产业项目、入股农民合作社、购买公益性就业岗位、参加农业保险和各类社会保险等途径,有效地促进了经济薄弱村和低收入农户就业增收。泗阳、涟水等地采取“菜单式帮扶”和建湖、睢宁、灌云等地实施村企结对发展“一村一品”,不仅提高了村集体经济组织的增收能力,而且带动了低收入农户就地就业增收。涟水县积极开展扶贫资产确权、保值增值运作和利益分配机制的改革试点,既有效调节了农村社区利益分配关系,又为创新长效帮扶机制提供了有益的制度建设样本。

  (五)凝聚社会力量、优化资源整合

  “五方挂钩”的帮扶形式,是我省在全国率先探索并得到国务院扶贫办肯定和推广的做法。近年来,各级党政主要领导不仅经常到经济薄弱村驻村调研,而且帮助经济薄弱村选准长效资金、长效资产、长效项目,有力地推动了“五方挂钩”帮扶项目营运和管护机制建设。据省扶贫办调查统计,仅19个省级“五方挂钩”帮扶的247家成员单位,2014年投入的各类帮扶资金就达30.3亿元,其中单位自筹资金2.6亿元,协调资金27.7亿元;实施各类帮扶项目962个,其中到村项目796个。宿迁市在省财政安排每个省定经济薄弱村60万元的基础上,市县两级财政追加安排40万元,并对每个非省定经济薄弱村也一视同仁地安排了100万元。各地还普遍将专项扶贫资金纳入财政预算,着力加强扶贫资金使用的绩效监管,有效地促进了扶贫开发整体推进工作。此外,各地开展的社会扶贫活动也搞得有声有色,并已形成济贫帮困的一道靓丽风景线。据省扶贫办统计,仅去年下半年全省民间捐赠的扶贫善款达2.84亿元。今年,我省下发《关于动员组织社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》(苏政办发〔2015〕47号)后,各地按照这一部署迅速行动,不仅落实了省市县部门和单位挂钩帮扶经济薄弱村全覆盖,而且落实了机关党员干部结对帮扶低收入农户全覆盖,特别是民企、社团组织和志愿者参与结对帮扶的积极性、主动性大为提高,全省上下汇聚“社会小资源”构建“帮扶大力量”的氛围日益浓厚。

  (六)创新体制机制、强化制度建设

  根据中央和省创新扶贫开发体制机制的部署要求,特别是省人大制定出台《江苏省农村扶贫开发条例》(以下简称《扶贫开发条例》)后,苏北五市针对完善精准扶贫工作机制、挂钩帮扶机制、扶贫项目监管机制、金融扶贫机制、社会参与扶贫机制、扶贫政策落实机制、扶贫开发组织领导体制等方面的实际需要,积极开展了有针对性和可操作性的综合改革试验。淮安市在全面实行扶贫资金“到村到户到人”做法的基础上,专门制定出台了精准扶贫实施意见,不仅规范了资金与项目直接挂钩的利益联结和分享机制,而且进一步完善和健全了不同类型帮扶项目资金“三到位”的一系列规范化、制度化措施。

  上述这些亮点举措和宝贵经验,对加快我省低收入农户、经济薄弱村和重点片区的脱贫进程,发挥了极其重要的作用。我省现阶段城乡居民收入差距缩小到2.3:1,苏南、苏北农民收入差距缩小到1.62:1,这与坚持不懈地推进一轮接一轮的扶贫开发工作是密不可分的。

  二、对深入推进“精准扶贫、精准脱贫”的理性思考

  启示一:扶贫开发是我省经济欠发达地区统筹城乡发展、建设全面小康社会的重中之重。

  我省多轮扶贫开发的经验表明,实施扶贫开发,归根到底是推进城乡、区域、工农协调发展的问题。尽管我省较早消除了绝对贫困,扶贫开发水准领先于全国,特别是苏北城乡经济社会发展的大环境发生了巨大变化,但苏北内部发展的不平衡性仍很突出,省辖市建成区和县城的发展明显好于镇村,部分农业大县中的乡村“贫态”仍较明显,以城带乡、以工促农还存在不少薄弱环节。江苏全面建成小康社会的重点仍在苏北,难点还是农村低收入人口、经济薄弱村和重点片区的脱贫致富。

  调查中各地反映,目前在省定重点片区内已宣布脱贫的低收入农户和经济薄弱村中还有部分不全面、不稳固、不够持续,重点片区外也有相当数量的低收入人口和经济薄弱村。如:宿迁市在今年“回头看”的排查中发现,按照“十二五”脱贫标准,全市的经济薄弱村有681个,其中被列为省市县三级帮扶对象的360个(省定帮扶116个、占23%),即使这360个村年底全部脱贫,仍有321个困难村需要继续帮扶。其他市县(市、区)也都程度不同地存在着这一问题。通过调查分析,究其原因:一是苏北县域内部交通、水利、能源、卫生、环保等基础设施跟不上经济社会发展步伐。一些关键工程,因地方配套财力弱而迟迟难以立项,有的虽已立项因各级财力匮乏而难以上马,有的虽已开工因配套资金筹措不到位而影响工期,有的甚至造成融资负债过重。部分经济薄弱村在推进新农村建设中,虽靠上级补助资金搞了基础设施建设,但多数项目的营运和管护缺乏长效机制作保障,有的甚至由此受到负债拖累。二是苏北多数县乡促进社会保障更加公平和可持续发展面临较大压力,农村的各项基本公共服务保障能力亟待提升,特别是非省定重点片区还有部分经济薄弱村未达到“十二五”的“新八有”和村集体收入15万元的脱贫标准。三是苏北多数县乡新型工业化城镇化还处于初级阶段,县域经济结构调整和产业转移升级相对滞后,特别是在经济下行压力影响下,就业结构性矛盾日趋凸显。从农民增收趋势看,当前农村“老龄化”、“空心化”日益严重,缺乏发展活力;农产品价格利润空间狭小,农民就业面临更多困难。从村集体增收趋势看,由于经济下行压力增大,部分地方已建成的标准厂房、商用门面房等出租困难,直接影响村集体增收。此外,经济薄弱村资金投入不均衡,省市县领导挂钩帮扶的村投入较多,没有领导挂钩的村投入明显偏少,实现“新八有”和村集体收入15万元的脱贫目标,任务艰巨、不容乐观。

  我们认为:进一步做好“十三五”时期的扶贫开发工作,事关全省“两个率先”发展大局,其重要性、必要性和紧迫性毋庸置疑。对此,我省不仅要始终坚持把扶贫开发作为苏北统筹城乡发展、全面建设小康社会的重中之重,而且要纳入全省“两个率先”发展大局进行统一规划、统筹部署,进一步聚焦城乡对接机制中的薄弱环节和突出难题,不断创新“釜底加薪”举措,切实加大低收入农户、经济薄弱村和重点片区减贫致富的推进力度。

  启示二:创新开发式、精准化长效帮扶机制是我省经济欠发达地区统筹城乡发展、建设全面小康社会的关键之举。

  调查中各地反映,多数基础条件相对较好的经济薄弱村和低收入农户已陆续脱贫,剩下来的帮扶对象致贫原因复杂、脱贫难度更大,是难啃的“硬骨头”,加之前些年处于4000元边缘的脱贫人口和15万元边缘的经济薄弱村返贫压力也不小,特别是因病因残因灾返贫问题,仍是苏北各级党政领导难解的“心病”。对此,一些同志认为,我省扶贫开发帮扶措施特别是资金投入政策虽效果明显,但要使苏北经济薄弱村和低收入农户跟上全省全面小康建设步伐,任务仍很艰巨。调查走访发现,上述情况在苏北五市都程度不同地客观存在,致贫因素确实较为复杂,但究其根本原因主要有三:一是在推动帮扶重点由解决“绝对贫困”向减少“相对贫困”转型的过程中,一些地方的帮扶对象识别机制还不够精准,省定脱贫标准的低收入人口和经济薄弱村还未真正做到“应扶尽扶”。二是在推动帮扶工作抓手由“外部输血式”向“自我造血式”转型的过程中,一些地方帮扶项目筛选机制还不够精准,特别是结对帮扶项目的着力点还存在着“重输血、轻造血”的现象。三是在推动帮扶资金投入由“漫灌式”向“滴灌式”转型的过程中,一些地方的资金筹措责任、项目质量监管、利益合理分享等长效机制建设还较滞后。有的地方“等、靠、要”问题尚未解决,片面强调“扶”的力度不够,看重对上“要钱要物要项目”,对培育内生动力则不够得力;有的地方既存在着结对帮扶单位资金投入不足甚至落实不到位的现象,也存在着受帮扶对象缺乏配套资金或帮扶资源浪费等问题,尤其是各类帮扶资金形成的项目资产,存在着管理不善甚至出现资产流失的现象,不仅亟需明确长效营运和管护的责任主体,而且亟待建立健全项目资产确权和利益合理分享机制。

  我们认为,不断完善和创新开发式、精准化长效帮扶机制是苏北经济欠发达地区统筹城乡发展、建设全面小康社会的关键之举。对此,我们要遵照习近平总书记提出“扶真贫、真扶贫”和“一个都不能少、一户都不能落”的精准扶贫、精准脱贫要求,以及“阻止贫困代际传递”的殷切期望,深入研究“十三五”扶贫开发的目标定位和工作重点,既要注重推进经济发展新常态下政策层面的体制机制改革,又要着力加快法制层面的体制机制创新。当前和今后一个时期,要在加大学习宣传《扶贫开发条例》力度的基础上,切实把贯彻落实这部地方性法规作为开创我省“十三五”扶贫开发工作新局面的制度保障。

  启示三:我省扶贫开发继续“提标加力”是建设高水平全面小康社会的内在要求。

  首先,我省“十三五”扶贫开发继续“提标加力”,具有较好的思想基础。一是中央对江苏提出了新期望新要求。去年,习总书记视察江苏时,要求我省紧紧围绕“两个率先”光荣使命,协调推进“四个全面”,实现“五个迈上新台阶”,建设一个“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”。他明确提出:“按照江苏扶贫标准,农村人均纯收入低于4000元的还有220万人,主要集中在苏北。要加大整体帮扶力度,逐步实现共同富裕。”他还强调:“要更加重视促进农民增收,让广大农民都过上幸福美满的好日子,一个都不能少,一户都不能落。”习总书记的这些重要指示,既是对江苏提出的殷切期望,也为我省指明了深入开展扶贫开发的工作目标与重点任务。二是省委明确提出了“提标加力”的新定位新思路。今年5月,省委书记罗志军在“三解三促”调研期间召开的加快脱贫致富奔小康座谈会上,按照总书记的指示要求,对谋划“十三五”时期的“江苏扶贫开发4.0升级版”,掷地有声地作出了“标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢”的庄严承诺和郑重动员,并针对推进苏北新型工业化城镇化、农村电商和农民创客、农业科技进步服务农民、土地流转和规模经营、农村环境整治等重大问题,作了深入剖析和深刻思考。省委罗书记的重要讲话,不仅揭示了我省扶贫开发面临的新挑战新机遇,而且提出了我省“十三五”扶贫开发工作的新定位新思路。三是广大基层干群有新共识新期盼。这次调研走访发现,习总书记和省委罗书记的讲话精神已在各地产生积极反响,广大基层干群感到,中央和省委领导对基层实情和发展态势了解的非常透彻,既符合实际又切中要害,既深受鼓舞又倍增信心。我们看到,习总书记和省委罗书记的重要讲话,给苏北广大干群形成共识、提振信心,奠定了坚实的思想基础。

  其次,我省“十三五”扶贫开发继续“提标加力”,具有坚实的支撑条件。通过多轮扶贫开发的不懈努力,苏北经济和社会发展步伐正在不断加快,特别是一大批建成和在建的区域性关键工程不仅有助于促进新型工业化城镇化快速发展,而且对乡村扶贫开发项目建设的带动作用越来越大。调研走访发现,随着帮扶政策举措的不断完善,尤其是帮扶投入的持续强化,各地扶贫开发“提标加力”的基础条件日益增强。

  第三,我省“十三五”扶贫开发继续“提标加力”,具有较强的制度保障能力。我省各级党政领导始终坚持把扶贫开发工作放在重要议事日程,始终坚持狠抓体制机制创新,不仅探索积累了诸多扶贫开发的成功经验,而且从政策和法制两个层面不断强化制度建设,特别是我省《扶贫开发条例》的颁布实施,将为全省下一轮扶贫开发工作提供更加有力的法制保障。

  我们认为:江苏的整体发展水平已跨上了新的台阶,“十三五”扶贫开发继续“提标加力”,不仅是建设高水平全面小康社会的内在要求,而且有基础、有条件、有能力继续走在全国前列。

  启示四:深入推进经济发展新常态下的精准扶贫、精准脱贫必须始终坚持实事求是、求真务实。

  首先,扶贫开发是我国社会制度决定的重大使命。消除绝对贫困、减少相对贫困、促进全社会共同富裕,既是我国社会主义制度的本质要求,也是我国社会主义核心价值观的根本体现;既是我们党带领全国人民共同奋斗的宏伟目标,也是我们党立党为公、执政为民的神圣使命。中央提出:“搞好新阶段扶贫开发,对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义,必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。”习总书记指出:“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作,是最艰巨的任务。”他还提出:“要采取超常举措,拿出过硬办法,按照精准扶贫、精准脱贫要求,用一套政策组合拳,确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”最近,总书记在贵州调研时再次强调:“各级党委和政府要把握好时间节点,努力补齐短板,科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作,确保贫困人口到2020年如期脱贫。”因此,我们要认真学习领会党中央的战略部署和习总书记的重要指示精神,进一步增强使命感和责任感。

  其次,扶贫开发是建设全面小康社会的长期任务。实践证明,消除绝对贫困相对容易,减少相对贫困比较难,促进全社会共同富裕更是难上加难。已有的经验还启示我们:不论经济社会发展到何种程度,低收入人群和相对贫困问题总是存在的,即使在全面达小康后,仍然会有扶贫开发任务,特别是随着共同富裕新内函的不断拓展,扶贫开发在政治、经济、社会、文化等方面的任务将更加繁重。因此,我们必须清醒地看到,扶贫开发是一项长期、艰巨的重要任务,绝非权宜之计,更不是打胜几场突击性战役就可一劳永逸。

  第三,扶贫开发在推进全面小康社会建设中具有不可替代的重要作用。实施扶贫开发的根本目的,是促进全社会共同富裕。因此,我们的出发点和落脚点不光要解决贫困问题,还要解决致富问题;不仅要解决低收入问题,还要有效缓解相对贫困;既要不断缩小贫富差距、促进全社会共同富裕,又要营造机会均等权利平等环境、促进社会公平正义。从这样的战略高度和重要意义来看,随着建设全面小康社会的发展需要和深入推进,扶贫开发将不断丰裕新的内涵,工作任务非但不会减轻而且还会日益加重,特别是在新的起点上,我省扶贫开发工作已向全面改善和提升生活质量、公共服务、文明程度、生态环境等各个方面延伸,其不可替代的重要作用也在日益凸显。

  我们认为,尽管我省多轮扶贫开发已取得显着成效并积累了不少好做法好经验,但必须站在新的起点上,进一步全面审视和深入剖析经济发展新常态的挑战与机遇,坚持“实事求是、求真务实”的高度负责精神和“有贫必帮、应帮尽帮”的敢于担当态度,着力围绕“精准扶贫、精准脱贫”的体制机制转型,精心找准帮扶对象,合理确定帮扶标准,切实加大政策与法规配套制度的改革创新力度,强化帮扶资源整合优化,确保习总书记提出“让广大农民都过上幸福美满的好日子,一个都不能少,一户都不能落”的殷切期望在江苏得以率先实现。

  三、对制定我省“十三五”扶贫开发工作规划的建议

  (一)明确下一轮扶贫开发的帮扶对象与标准

  1、关于低收入农户的帮扶规模与提标标准。根据省有关部门的抽样调查和各地诉求,并通过权衡各种测算方案的利弊,我们认为:将农民人均年收入6000元作为下一轮低收入户的帮扶标准,有利于把需要继续重点帮扶的低收入人口全部纳入帮扶范围。理由一:规模较适度。经测算,将6000元作为提标标准,全省最低收入人口总数有301.57万人,约占总人口的6.3%,其中有劳动能力、半劳动能力的212.77万人,占70.6%;无劳动能力的88.8万人,占29.4%。与上一轮相比,规模有所缩小。理由二:标准较适度。人均6000元的标准,约占目前全省农民人均年纯收入的40%。经测算,全省约有301.57万低收入人口的年人均收入在6000元以下。对此,苏北五市都认为较恰当,且易被基层干群接受。理由三:重点更加突出。以6000元标准进行分区域测算,苏北有271.7万人、苏中有23.49万人、苏南有6.38万人,分别占当地乡村人口的11.1%、1.9%、0.6%,占全省6000元以下低收入人口总数的90.1%、7.8%、2.1%。由此可见,6000元标准虽在苏南和苏中不算高,但在苏北仍有难度。

  2、关于经济薄弱村的帮扶规模与提标标准。根据我省多轮帮扶工程建设实践、省级财力状况和当前实际需要,我们认为:将20万元村集体年收入作为下一轮经济薄弱村的帮扶标准,有利于把需要继续重点帮扶的经济薄弱村全部纳入帮扶范围。据省统计局2014年公布的数据显示,全省有14432个行政村。按20万元标准测算,经济薄弱村有近1000个,占全省行政村总数的6%,可根据这些村的具体情况分别明确由省市县三级负责帮扶。理由有三:一是有利于做到需帮扶的最困难村“一个不落、应帮尽帮”。二是有利于做到省市县三级的帮扶财力可控。三是有利于调动苏北各级干群的积极性和主动性。

  3、关于重点片区的调整完善。一是继续加大6个重点片区整体帮扶力度。帮扶重点:要紧紧围绕交通、水利、卫生、能源、环保等基础设施建设,特别是改善片区基本生产生活生态条件的实际需要,在巩固和完善上一轮已建成和在建关键工程的基础上,再新排一批关键工程,进一步加大各级财政投入,着力解决制约重点片区发展的突出问题。范围调整:根据有关市县(市、区)的强烈要求、区位格局、当地条件和帮扶工作实际,应对6个重点片区作进一步合理调整。如:涟水县佃湖荡低洼圩区的石湖镇、唐集镇、黄营乡、南集镇、徐集镇等5个乡镇,与淮盐灌溉总渠以北片区一衣带水;涟西革命老区的成集镇、陈师镇、梁岔镇等3个乡镇,与刘老庄片区紧密相邻;沭阳县“东南沙”地区曾是淮海抗日根据地核心,周集乡、张圩乡、塘沟镇、钱集镇、东小店乡、胡集镇等6个乡镇与刘老庄片区地域相连,这些乡镇都是苏北的发展“洼地”、增收“短板”,有必要纳入省定重点帮扶片区,同享相应的整体帮扶政策。二是继续加大黄桥、茅山老区富民强村三年行动计划的推进力度。从2015-2017年,力争使黄桥、茅山老区的低收入农户人均年收入水平全部达到或超过所在县新的帮扶标准;老区经济薄弱村集体年收入分别达到30万元和60万元以上,基本解决农业农村基础设施方面存在的突出问题。三是将废黄河故道沿线等困难片区纳入整体帮扶范围。这次调研座谈中,徐州、宿迁、连云港、淮安等地反映,沿废黄河故道一些乡村与省定6个重点帮扶片区情况基本一样,有的甚至更加困难,希望省里能将这些地区的经济薄弱乡村纳入重点帮扶范围,同享相应的整体帮扶政策。对此,我们认为,各地提出的诉求是合情合理的,应当根据下一轮确定的新标准,将废黄河故道沿线等困难片区的经济薄弱乡村列入帮扶规划,确保做到“一个不能少、一户不能落”。

  (二)完善扶贫开发的精准帮扶形式与机制

  1、构建“精准扶贫、精准脱贫”新机制。一是完善帮扶管理体制,对“造血式”扶贫与“输血式”扶贫实行分开管理,将有无劳动力的低收入农户分别纳入“扶贫开发帮扶”和“民政低保优抚”两个不同的体系范畴,并将低保标准按上年农民人均收入的20-25%进行动态调整。二是完善村民民主评议机制,健全公示公告制度;加快扶贫信息化建设,运用国家建档立卡业务系统,加强数据分析与使用,提升动态管理水平。三是完善财政奖补政策的竞争机制,将低收入农户的“帮扶联系卡”升级为“精准扶贫特惠证”,作为低收入农户享受扶贫小额贷款、“两后生”培训补助、股金分红等特惠政策的证明,凭证享受普惠政策和帮扶特惠政策,切实提高“含金量”、增强“获得感”。四是创新农户脱贫确认机制,着力规范退出程序;健全返贫核查机制,对返贫农户和经济薄弱村继续建档立卡,并纳入下一轮帮扶规划。

  2、充实“五方挂钩”新内涵。一是坚持实行挂钩帮扶制度。省市县三级继续同步选派工作队与重点帮扶县乡村进行挂钩帮扶,并继续选派工作队员到经济薄弱村挂职担任“第一书记”。二是强化“第一书记”帮扶措施。由财政支持各村“第一书记”20万元工作经费。“第一书记”在当地乡镇党委领导下,负责带领村“两委”成员建强基层组织,推动精准扶贫、精准脱贫。三是完善“五个一”到村工作机制。在实行省市县后方单位对经济薄弱村挂钩帮扶全覆盖的基础上,着力完善“一个第一书记(帮扶队员)驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的“五个一”到村工作机制,确保帮扶对象、帮扶项目和帮扶责任人“三落实”真正落到实处;着力完善和创新激励机制,继续组织各级机关党员干部、能人大户结对帮扶帮扶低收入农户,确保低收入农户结对帮扶实现全覆盖;充分调动和发挥各级退休干部和乡村老党员的“余热作用”,支持他们帮助“第一书记”开展工作。

  3、提升“内源扶贫”新动能。一是加强村集体组织的服务能力建设。着力帮助村集体组织完善发展规划和帮扶计划,细化筛选“点穴式”帮扶项目,健全帮扶项目“数据库”动态管理机制。二是加强帮扶资源整合优化机制建设。在促进各类外援帮扶资源与本地产业、资源优势进行有效对接的基础上,着力完善和创新“菜单式帮扶”的双向协商与绩效评估机制。三是加强村集体组织的资产管理制度建设。在支持盘活村集体建设用地和资产的基础上,鼓励有条件的村通过置换集体建设用地,在县域范围内工业集中区建设标准厂房,在规划区内建设或购置商业用房等物业开发;对因历史原因没有集体建设用地和资产的经济薄弱村,允许计划单列安排10-15亩用地指标,专项支持省定帮扶经济薄弱村发展集体经济。四是加强创新融资机制建设。在继续扩大各级财政扶贫资金投入增量规模的基础上,鼓励村集体组织参股当地金融企业资本运作,支持村集体组织牵头创办农民专业合作社,壮大合作经营主体,提升科技扶贫水平,大力发展特色农产品产业;支持发展农产品“产供销”社会化服务产业,鼓励村集体组织牵头发展农村电子商务,促进一二三产业融合发展;支持自然资源丰富、富有文化底蕴的特色村发展乡村旅游。五是加强村集体组织的债务化解工作。在认真梳理村级负债情况的基础上,实事求是地完善化债措施,大力推进村集体减负增收。

  4、拓展“社会扶贫”新载体。一是通过搭建结对帮扶“议事平台”、提供“帮扶菜单”等形式,组织民主党派、工商联和无党派人士帮助经济薄弱地区发展教育、科技、文化、卫生等社会事业。二是积极探索“政府购买服务”试点,鼓励社会组织承接政府扶贫项目,创新扶贫方式,打造优秀扶贫公益品牌。三是发挥工会、共青团、妇联、残联等组织动员优势,创新服务支撑体系,并将省军区、军分区、武警总队机关和人民武装部作为省扶贫工作领导小组成员单位。四是加强“五方挂钩”队伍建设,将优秀民营企业、省文明单位纳入“五方挂钩”范围;鼓励和引导广大港澳同胞、台湾同胞、华人华侨及海外人士捐助款物,开展助教、助医、助学等各类济贫帮困活动。五是充分发挥扶贫基金会、扶贫协会、老区开发促进会等社团组织的牵线搭桥作用,加大济贫帮困宣传力度,支持开展志愿者扶贫活动;创新参与形式和活动载体,组织好每年“10·17”全国扶贫日活动,大力营造全社会济贫帮困的良好氛围。

  (三)创新扶贫开发的“组合拳”扶持政策

  一是做好“投”字文章。着力完善省财政奖补机制,对苏北22个享受财政奖补政策的县(市、区)继续加大建档立卡低收入农户奖补资金、经济薄弱村发展资金、片区关键工程项目资金和扶贫小额贷款贴息资金等投入力度,切实提高资助标准,其中建档立卡低收入农户奖补标准由1000-1500元提高至2000元;经济薄弱村发展资金从每村60万元提高到100万元;重点片区关键工程项目资金和扶贫小额贷款贴息资金的投入规模也要有更大幅度的提高。

  二是做好“免”字文章。着力健全特惠政策,对省定低收入农户新农合个人缴纳部分由财政代缴;省定经济薄弱村和低收入农户免交水利工程水费、一事一议筹资筹劳;着力完善重大疾病保障机制,加快健全疾病应急救助制度。

  三是做好“保”字文章。着力完善丧失劳动能力低收入农户的“兜底性”保障机制,对因病致贫户提供医疗救助保障;根据“民政低保优抚”与“扶贫开发帮扶”的不同功能,不再实行低保标准与扶贫开发标准相同步的财政投入政策,但要按照健全低保标准动态调整机制,加快推进重点县城乡低保制度并轨,着力扩大农村大病救助和医疗保险制度覆盖面,切实减少因病致贫、因病返贫现象;持续提高农村居民基本养老保险基础养老金标准,有效减少因老致贫、因老返贫现象。

  四是做好“补”字文章。加大阻止贫困代际传递力度,将建档立卡贫困家庭的高中学生纳入义务教育范畴,实行免费就读,并给予生活补助;对参加中高职教或两年及以上职业技能培训的建档立卡贫困学生家庭给予生活补助,并优先优惠提供扶贫贴息贷款;对到经济薄弱村发展产业、建设基地、促进低收入农户增收达到一定规模的企业,按国家规定享受电费综合补贴、涉农贷款等优惠政策;免费培训到企业就业的低收入农户劳动力。

  五是做好“奖”字文章。着力完善财政专项奖补投入机制,对促进就业创业的企业与个人加大奖补力度;对到经济薄弱乡镇投资建厂的企业,当地要在基础设施建设、劳动力培训等方面给予支持,努力为其创造起步发展的有利条件;完善干部挂职扶贫、驻村帮扶、扶贫志愿者行动等社会扶贫的表彰和激励政策,省里每两年表彰一批参与农村扶贫开发工作的先进单位和先进个人;对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和志愿者,可在尊重其意愿前提下给予项目冠名。

  六是做好“贷”字文章。着力完善扶贫小额贷款政策,加大“提标、延期、扩面”力度,对符合贷款条件的建档立卡低收入农户,扶贫小额贷款单笔贷款限额由1万元提升至3万元,贷款期限由1年延长到3年,以利满足低收入农户就业创业的资金需求;对大户带动能力强的,最高比重由25%提高到30%。此外,要进一步简化借贷流程和手续,支持各类金融机构积极参与发放扶贫小额贷款;鼓励经济薄弱村建立担保资金,支持发展扶贫资金互助社;加快推进经济薄弱地区全方位覆盖各阶层和弱势群体的普惠金融体系建设,加大对劳动密集型企业、小型微型企业及服务业的信贷支持,努力做好职业教育、继续教育、技术培训的金融服务,不断提升就业创业水平。

  (四)健全扶贫开发的管理机构与职责

  一是依法健全扶贫开发机构。在保留省市县三级党委系统扶贫开发领导小组的基础上,依法在政府序列建立扶贫开发工作机构,与党委序列的扶贫开发领导小组办公室实行“两块牌子、一套班子”合署办公,赋予其执法主体地位,并负责履行本行政区域内扶贫开发的组织、协调、推进和监督管理的法定职能。县(市、区)级以下的乡镇人民政府、街道办事处应当依法配备专人负责扶贫开发工作人员,扶贫重点县(市、区)的乡镇人民政府、街道办事处可根据需要建立“扶贫开发工作站”。

  二是依法落实党政领导的主体责任。在实行党政一把手负总责的基础上,着力完善和创新扶贫开发领导小组的组织协调机制,建立健全以考核结果为导向的激励和问责制度。

  三是依法落实“五方挂钩”单位的帮扶责任。在健全定期绩效结果督查通报的基础上,全面实行公告公示制度,切实加大各后方单位对所挂钩经济薄弱村脱贫负总责的考核力度;在完善帮扶资源整合优化机制的基础上,着力规范和创新省市县三级行业部门和单位的年度扶贫项目立项、项目资金预算安排等方面的配套制度,积极探索第三方开展扶贫项目绩效评估的试点,切实加大业绩考核和随机督查力度。