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扶贫政策

省扶贫“三会”《苏北革命老区扶贫资产使用管理情况的专题调研报告》

作者:
张益新
来源:
江苏省扶贫“三会”
2019/01/09 13:43
浏览量

  聚焦扶贫资产管理 ?创建提效增收机制

  ——苏北革命老区扶贫资产使用

  管理情况的专题调研报告

  江苏省扶贫开发与老区建设“三会”

  2018年12月

  为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》(中办发[2015]64号)的部署要求,全面、系统了解苏北革命老区贯彻执行《江苏省省级财政专项扶贫资金管理办法》(苏财规[2016]30号)的工作情况,重点了解“十二五”以来各级财政专项扶贫资金投入形成的资产使用绩效,以及扶贫资产使用管理制度建设的主要做法与存在问题,广泛听取老区深化扶贫资产使用管理制度改革的意见与建议,近期省扶贫开发与老区建设“三会”与省委农工办(扶贫办)组成联合调研组,赴徐州市及丰县、连云港市及灌云县、宿迁市及沭阳县、淮安市及涟水县、盐城市及滨海县等5市县进行了专题调研。这次调研活动,由省扶贫“三会”理事长丁解民带队,分别与当地党政领导和农工办(扶贫办)、财政局、发改委、农委、老促会(扶贫协会)的负责同志进行了座谈交流,并实地考察了部分财政资金帮扶项目及其形成的资产使用管理情况。调研结束后,省扶贫“三会”与省农业农村厅(省委农工办、省扶贫办)、省财政厅、省发改委等相关部门,座谈交流了全省扶贫资产使用管理情况,并就扶贫资产使用管理制度的深化改革进行了深入研讨。

  一、现阶段苏北老区扶贫资产使用管理的基本概况

  这次调研走访中,我们耳闻目睹了苏北老区扶贫开发中令人欣喜的建设场景,特别是基层广大干群对扶贫工作给予的充分肯定和真诚赞誉,以及对老区脱贫致富、振兴发展的热切期盼,让参加调研的老同志们受到了真切的感染和触动。总的感受是:苏北五市新一轮扶贫开发工作进展顺利、成效显着,不仅为经济薄弱村和低收入农户脱贫致富探索了不少“接地气”的做法,而且为促进老区乡村全面振兴发展提供了许多鲜活生动的成功范例,尤其是近年来各地高度重视扶贫资金和资产使用管理的制度创新,积极探索各类扶贫资源转化为资产收益扶贫的有效措施,为助推老区经济、社会、文化等诸领域的事业发展,起到了十分重要的引领和保障作用。通过调研,我们认为,苏北五市在推进扶贫资金和资产使用管理制度创新的探索中,值得关注的亮点做法与宝贵经验,主要有如下五个方面:

  (一)突出问题导向,推进制度创新

  近几年来,宿迁市坚持把打赢新一轮扶贫攻坚战作为首要民生工程和最大政治任务,聚焦老区经济薄弱村和低收入农户脱贫致富工作中存在的难题,突出问题导向,以扶贫改革试验为抓手,积极探索扶贫工作机制和精准帮扶方式创新,及时总结扶贫改革试验积累的可复制、可借鉴的宝贵经验,切实加强扶贫资金和资产使用管理的建章立制工作,促进了脱贫攻坚工程建设的规范有序推进。例如,该市针对扶贫资金和资产使用管理出现的新问题新矛盾,适时将完善扶贫资金和资产使用管理制度与农村集体产权制度改革相结合,积极组织试点探索,并在全省率先出台《关于构建扶贫资金资产“611”监管机制的意见》。“611”监管机制的内容包括:实施6项制度,即建立扶贫对象确定联审制度、扶贫资金发放核查制度、扶贫资产营运托管制度、扶贫项目建设全程监管制度、社会资助公示制度和扶贫资金绩效评价制度;搭建1个平台,即各县(市、区)建立扶贫资金和资产信息管理平台;落实1个办法,即扶贫资金和资产管理办法。在此基础上,为进一步规范扶贫资产保值增值的运作机制,切实增强资产收益扶贫的可操作性,该市于2017年底专门出台了《宿迁市扶贫资产折旧清理管理办法》。该办法对各类扶贫资产使用价值的折旧计算公式做了明确规定,并进一步规范了清理扶贫资产的部门职责及其监管审批程序。实践证明,宿迁市的扶贫资金和资产使用管理制度建设走在了全省前列,特别是扶贫资产保值增值、促进增收的做法与经验,值得借鉴和推广。

  (二)注重项目引领,促进提效增收

  近几年来,淮安市高度重视超前谋划扶贫项目库建设,注重项目引领,不断探索和完善精准“滴灌”方式,特别是通过推介涟水县创建“阳光扶贫超市”的做法,变“政府端菜”为“群众点菜”,既有效化解了扶贫资金积压滞留和扶贫资产闲置等难题,又培育了激活老区经济薄弱村和低收入农户内生动力的“创新点”。滨海县在着力强化项目库建设的基础上,探索建立特色产业+扶贫资产“双产叠加”模式,将整合打包的3亿元财政涉农资金和扶贫资金注入县属国有企业(方成农业开发有限公司),再由公司作为“双扶双赢”经营平台,建立“1+15”股份合作机制,对15个镇(区、街道)的226个年经营性收入低于18万元的村进行差别化配股,统一组织实施光伏、温室草莓和食用菌等特色产业增收项目,并按股本金10%固定收益帮助村集体增加收入。实践证明,这一做法既实现了强村目的,又提供了低收入农户就地务工的增收机会。

  (三)创新帮扶机制,增强“造血”功能

  近几年来,徐州、连云港、盐城等市结合黄河故道农业综合开发需求,在因地制宜推行农业产业化项目带动战略的过程中,不断探索和创新精准帮扶机制,积极采用小额贷款帮扶、强化科技培训、引导入股经营等方式,帮助老区经济薄弱村和低收入农户广拓创业就业门路,培育和提升脱贫致富的“造血”功能,有力地推动了精准脱贫措施落地见效。滨海县抓住国家实施“光伏扶贫工程”的机遇,并根据本县经济薄弱村和低收入农户地域分布及其所在地土地整理、电网接入等条件,充分利用农村荒滩、堆堤、房顶等资源,建了7个分布式扶贫光伏电站(合计40.55兆瓦)。这个项目产生的收益,50%分配给建档立卡的低收入农户,50%用于增加经济薄弱村集体收入。据统计,该县已建成的光伏项目,平均每年可获得470万元扶贫资金,不仅能够帮助26个经济薄弱村脱贫,而且可以帮助1566户、4700名低收入人口获得稳定收入。实践证明,组织扶贫资金与扶贫存量资产进行有机对接,探索实施光伏扶贫,是帮助经济薄弱村户脱贫致富的好方法,深受老区广大干群的欢迎和赞扬。

  (四)优化资源配置,放大“共赢”效应

  近几年来,苏北五市通过探索资源开发型、资产运营型、为农服务型、异地发展型、生态观光型等帮扶途径,不仅有力地推动了老区开发的资源优化组合和要素畅通流动,而且有效地放大了财政扶贫资金“四两拨千斤”的“共赢”效应。涟水、滨海等地在探索实施资产收益扶贫方式的过程中,鼓励乡村两级在不改变财政资金用途的前提下,将财政扶贫资金和涉农专项资金投入设施农业、厂房物业、乡村旅游等项目形成的资产,折股量化给老区经济薄弱村和低收入农户,探索出了“乡镇得税金、村集体得租金、低收入农户得股金”一石三鸟的成功之路。沭阳、丰县、灌云等地坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商的扶贫开发方针,以统筹乡村集中居住为导向,通过土地整理、宅基地使用权有偿出让和农业综合开发等途径,统筹谋划扶贫资金与扶贫资产的优化配置利用,既盘活了村组集体土地资产和农民合作社的资金、技术、劳力等生产要素,又促进了乡村社区集中居住建设和设施农业发展,特别是通过建立“一村一品一店”模式,把发展农产品电子商务与高效特色农业、乡村旅游业紧密结合起来,有效地拓宽了老区经济薄弱村和低收入农户创业就业的增收致富门路。实践证明,不断推进资产收益扶贫机制创新,是优化扶贫资源、释放扶贫活力的关键所在。

  (五)促进信息共享,强化规范监管

  近几年来,淮安市在积极开展“阳光扶贫”试点的基础上,运用“制度化+信息化+公开化”方式,构建“阳光扶贫”动态管理系统,不仅对分散在全市各级各部门的扶贫资金及其形成的资产等信息数据资源进行全口径归集,而且对扶贫项目实施的业务流程进行全流程监管,尤其是通过不断完善和强化系统管理链模块的智能集成,对经济薄弱村、建档立卡户、扶贫资金、扶贫项目和资产运行等情况的元数据采集实现了全覆盖,并可进行全程公开、全程留痕、全程追溯、上下印证,有效地增强了全市扶贫监管工作的信息共享水平。沭阳、涟水、滨海等地在着力加强扶贫资金信息监管平台建设的同时,对“十二五”以来各级扶贫资金投入形成的资产进行全面盘点、核对和查实,并根据各类扶贫资产的价值、数量、结构、分布、权属、使用等情况进行了确权入账。目前,沭阳、涟水等地对权属明晰、手续完备的扶贫资产,不仅逐一进行登记造册、入网管理,而且颁发了产权证书,尤其是沭阳县还在产权证上注明“任何单位和个人未经扶贫资产确权单位批准,不得变更权属”;对暂不具备发证手续的,也进行登记造册、入网管理,并对已确权发证和暂未确权的扶贫资产,全部设立了扶贫资产标识牌。实践证明,这些做法对规范扶贫资产监管,特别是对提高资产收益扶贫的效益与效率,具有十分重要的作用。

  二、对推进扶贫资产管理制度深化改革的理性思考

  经过多轮扶贫开发,各地形成了一定规模的扶贫资产。为充分挖掘各类扶贫资产的使用价值,苏北老区一些地方通过探索资产收益扶贫形式,着力推动扶贫资金与扶贫资产的优化配置,有效地增强了扶贫资产保值增值、提效增收的“造血”能力。但从现阶段总体发展情况来看,苏北老区资产收益扶贫的改革探索尚处于起步阶段,一些地方扶贫资产使用管理制度建设明显滞后,特别是各级财政扶贫资金和各类社会捐赠财物形成的扶贫资产数量规模“家底”不清,确权鉴证与价值评估、使用形式与利益分割、监管机制与信息公开等方面的制度安排尚不规范,亟待进行深入研究。

  (一)核查盘清扶贫资产“家底”,是构建精准脱贫长效机制的迫切需要

  调研座谈和走访中发现,自苏北老区开展扶贫工作以来,无论是各级财政的扶贫资金投入,还是社会慈善捐赠的各类财物,其用途主要有四:一是资助基础设施项目建设;二是资助经济发展(产业开发)项目建设;三是资助公共服务项目建设;四是直接救济贫困人口。这些扶贫资金除了直接救济贫困人口外,用于其它三类项目建设的投入,不仅积累了大量的非经营性资产,而且形成了一定规模的经营性资产。但由于一些地方“重扶贫资金使用、轻扶贫资产管理”,有的已不清楚究竟形成了多少资产,更不知道还有多少扶贫资产可以继续发挥作用;有的甚至对“十二五”以来形成了多少扶贫资产,各类扶贫存量资产由谁在使用与管理,都表示不甚了解;有的一边向上喊需要加大扶贫资金投入,一边出现扶贫存量资产闲置、流失现象。

  通过调研分析,我们认为,各类扶贫资产都是由各级财政资金和社会慈善捐赠财物转化积累而成,可谓来之不易。尤其值得指出的是:多轮扶贫开发积攒的扶贫资产,都是当前和今后开展扶贫攻坚工程建设的宝贵财富,不仅对苏北老区未脱贫村户具有直接帮扶效果,而且对促进苏北老区经济和社会全面振兴发展具有重要作用。近几年的实践探索已充分表明,全面核查盘清扶贫资产“家底”,充分发掘扶贫资金与扶贫存量资产优化配置的潜能,既是提升资产收益扶贫“造血”功能的迫切需要,也是构建苏北老区脱贫致富长效机制的内在要求。

  (二)加快推进扶贫资产“确权”,是实施“靶向治贫、点穴施策”的前置条件

  调研座谈和走访中发现,各地普遍存在着扶贫资产“确权难”的问题。有的地方反映,由于受区划调整、环境改造、人口变迁等诸多因素的影响,多轮扶贫开发中形成的各类资产已难搞清产权关系,特别是年代稍远的部分扶贫资产已经灭失,现存的扶贫资产也因种种情况变化,权属关系难以界定清楚了。有的地方认为,由于扶贫资产的形成因素比较复杂,导致一些存量资产的权属构成难以辨别,尤其是确权鉴证中牵涉的权属利益敏感、易发纠纷,急需制订配套制度进行规范。还有一些地方反映,一些经济薄弱乡村因急于摆脱发展困境,将扶贫资产变卖抵债;有些扶贫资产在项目开发中被质押出去后,因经营纠纷导致确权鉴证难落实;一些扶贫资产因受土地利用、建设规划、项目环评等行政审批的制度制约,确权手续难以及时办理,有的甚至无法办理。

  通过调研分析,我们认为,扶贫资产确权难的影响因素较复杂,但其主要问题在于:一些地方对开展扶贫资产确权工作的认识不到位,加之现行扶贫资产确权的相关政策措施,客观存在着“不细、不实、难操作”的问题,导致扶贫资产确权制度建设难以跟上改革与发展的实际需要。因此,坚持问题导向,聚焦重点难点,抓住扶贫资产确权鉴证这个“牛鼻子”,加快研究出台规范的制度措施,这既是完善资产收益扶贫形式的必然要求,也是推进“靶向治贫、点穴施策”不可或缺的前置条件。

  (三)创新资产收益扶贫机制,是激活扶贫资源优化配置的关键举措

  调研座谈和走访中发现,各地普遍存在着扶贫资产“提效难”(保值增值、提效增收)的问题。有的地方反映,由于对扶贫资产的使用管理关注度不高,尤其是对扶贫资产使用价值研究甚少,缺乏对经营性资产和非经营性资产使用管理的分类指导措施,不仅造成扶贫资产开发利用的效率低、效益差,而且导致部分扶贫资产处于闲置或面临灭失状态。有的地方认为,扶贫资金转化为扶贫资产后的类型众多,其中按照财产特性分既有“动产”,又有“不动产”;按照财产形态分既有“实物资产”(包括固定资产、生物资产等),又有“虚拟资产”(包括债权、股权等权益性资产);按照财产用途分既有“经营性资产”(包括标准厂房、门面房、农业机械装备、光伏电站、农业设施大棚、仓储设施等生产经营资产),又有“非经营性资产”(包括交通、水利、电力、文体、科教、卫生和农村社区综合服务中心等公益性财产),尤其是这些不同类型资产分布的行业领域宽泛,其权属界定、开发利用和财产运维等涉及各方面的利益关系,目前已出台的《江苏省农村扶贫开发条例》虽明确规定“县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目政策管护制度”,但未明确谁拥有扶贫资产的所有权、使用权、收益权和监管权;有些部门虽有一些条线性的扶贫资金使用管理政策规定,但缺失扶贫资金及其形成的扶贫资产分类管理的配套制度。另据有关市县反映,有些县(市、区)虽已对新一轮扶贫开发项目的资产营运情况进行绩效评价,但主要侧重于经营性资产的使用问题,对租赁、入股、出让和对外发包等各类经营契约关系中经营者、村集体和农户收益分配的激励机制缺乏深入研究,尤其是刚性规定收益率不得低于10%的“保底分红”做法,存在着合理性、精准性和激励性差的矛盾;有的地方虽对不同经营项目的“保底分红”分配指标制定了差别性比例(允许不同经营项目或者同类经营项目的“保底分红”分配指标有弹性差别),但对资产使用年限及其投资回报率、资产折旧率、资产残损率等诸多方面经济利益关系研究甚少,对资产收益扶贫给项目建设带来的附加值也关注不够。

  通过调研分析,我们认为,一些地方之所以经过多轮帮扶,依然难以跳出“年年扶贫年年贫”的怪圈,其主要结症在于:受“等靠要”思想和“输血式”做法的惯性影响,对扶贫资产的使用管理欠重视、疏研究,尤其是缺乏促进扶贫资金与扶贫存量资产优化对接的“造血”功能。因此,要根据扶贫资产的来源、规模、种类、使用价值、确权条件、财产运维等具体情况,抓紧研究制定分类指导的政策意见,尤其要针对各类扶贫资产的行业分布特点、用途价值特性,深入研究资产收益扶贫的机制创新,注重强化扶贫资产保值增值、提效增收的“造血”能力建设,积极探索有利于促进扶贫资源优化配置的有效实现途径。

  (四)建立扶贫信息共享系统,是提升“阳光扶贫”监管效能的有效载体

  调研座谈和走访中发现,各地普遍存在着扶贫资产“监管难”的问题。有的地方反映,尽管市、县两级都已建立“阳光扶贫”系统,特别是通过不断完善建档立卡制度,涉及扶贫对象、资金、项目、责任落实等方面的基础数据采集和工作信息交流得到了明显强化,但各地仍存在着“信息孤岛”现象,尤其是受信息交流不畅、信息不对称、信息失真等诸多方面的掣肘,直接影响了脱贫攻坚各项政策措施落实的精准监管效能。据各地反映,在上一轮省定重点片区内已宣布脱贫的低收入农户和经济薄弱村中,还有部分不全面、不稳固、不够持续,尤其是省定重点片区外仍有相当数量的经济薄弱村未能得到“应扶尽扶”。例如,按照省定“十三五”脱贫新标统计,盐城市的经济薄弱村有610个(按新标统计口径虽总体数量减少且有进有出,但上一轮帮扶对象仍占多数),其中被定为省重点帮扶的105个,其余505个需由市、县(市、区)两级自行帮扶。此外,一些地方的扶贫资金和项目虽已入账管理,但扶贫资金投入项目建设形成的各类资产,尚未纳入“阳光扶贫”系统的监管视野。有些改革探索行动快的地方,虽然结合乡村集体“三资”核查,启动了扶贫资产清查和确权鉴证工作,但扶贫信息共享系统的管理链智能集成能力建设,已明显落后于改革与发展的迫切需要。

  通过调研分析,我们认为,苏北老区的新一轮脱贫攻坚工作取得了积极进展、成效显着,但一些地方省定新标未脱贫村户和大量边缘性易返贫村户依然面临着沉重压力,对其脱贫致富能力与水平,绝不可过高估计。尤其值得指出的是:因受省定6%指标的影响,一些按照省定脱贫新标该帮扶的低收入人口和经济薄弱村,未被列入新一轮“应扶”对象。这些“应扶未扶”对象多数地处偏僻,尤其是基础设施、产业开发和基本公共服务方面的历史欠账较多,有的与在册省市重点帮扶对象相比条件更差,但一直没有共享省定重点帮扶对象的政策惠顾。因此,要遵照习近平总书记提出“一个都不能少、一户都不能落”的精准扶贫、精准脱贫要求,以及“阻止贫困代际传递”的殷切期望,紧紧围绕中央两办《老区开发建设指导意见》和我省“十三五”脱贫攻坚工程的总体部署,切实增强“感恩老区,支持老区”的使命感和紧迫感,全面梳理帮扶老区的既定政策措施,聚焦未脱贫村户和边缘性易返贫村户面临的三大制约瓶颈,进一步完善各级各部门齐抓共管机制,加快推进扶贫信息共享平台建设,广泛动员和凝聚全社会力量,积极加大“点穴施策、釜底加薪”力度,确保老区人民共享改革发展成果。

  三、对加快推进我省革命老区开发建设和完善扶贫资产管理机制的几点建议

  毋庸讳言,苏北老区的未脱贫村户和边缘性易返贫村户是现阶段我省脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”,既需要持续加大基础设施、产业开发和基本公共服务方面的资金投入,更需要加力推进老区帮扶制度创新,尤其需要着力培育和提升老区的内生“造血”能力,以利支持老区加快破解瓶颈、补齐短板、夯实基础、激活潜能,真正做到不让老区的一村、一户、一人掉队。为此,我们建议:针对当前老区脱贫致富、振兴发展中的制约瓶颈,特别是扶贫资金和资产使用管理中的突出矛盾,注重研究并切实抓好以下几方面工作:

  (一)进一步加强学习宣传和贯彻落实中央两办《老区开发建设指导意见》的组织领导

  首先,建议针对当前省市县党政机构改革和领导干部人事调整的新情况,组织全省老区各级党政领导干部,学习了解中央两办《老区开发建设指导意见》,以利增强他们支持老区开发建设的使命感、责任感和紧迫感,帮助他们进一步理清思路、找准问题、明确对策、落实措施。

  其次,建议由全省老区所在市县(市、区)联合举办学习贯彻中央两办《老区开发建设指导意见》的专题培训班,对老区经济薄弱乡村的基层干部进行全覆盖轮训,以利调动他们贯彻实施支持老区开发政策措施的积极性与主动性。

  第三,建议由全省老区所在市县(市、区)联合组建学习贯彻中央两办《老区开发建设指导意见》的宣讲团(队),进一步深入乡村和农户广泛开展多形式的学习宣讲活动,以利确保新一轮老区脱贫致富、振兴发展的帮扶政策能够做到家喻户晓、人人皆知。

  (二)进一步完善老区脱贫致富、振兴发展行动计划

  首先,建议省委、省政府按照中央两办《老区开发建设指导意见》的部署要求,全面梳理和总结我省新一轮《黄桥和茅山革命老区富民强村三年行动计划》的实践经验,结合全省革命老区新阶段新形势的现实需要,进一步完善行动计划中的政策制度,分解落实各级各部门支持老区的目标任务与工作责任,尤其要针对我省行政区划调整后,一些老区乡村因被调整撤并而失去优惠政策帮扶的实际情况,建议省委、省政府对全省革命老区进行重新甄别并向社会公布。

  其次,建议省扶贫工作主管部门抓紧完善和修订支持老区脱贫致富、振兴发展的帮扶工作绩效评价指标体系与考核办法,并严格按照省定脱贫新标,切实加大全省革命老区未脱贫村户建档立卡的动态核查力度,以利强化帮扶工作导向和提升帮扶绩效考核的精准性。在此基础上,按照实事求是原则,建议取消省定6%帮扶指标规定,对核查确认的所有未脱贫村户和返贫村户进行重新建档立卡,切实做到“应扶尽扶”,并认真落实“点穴式”精准帮扶的各项政策措施。

  第三,建议省扶贫工作主管部门组织省市县三级相关部门加强全省革命老区基础设施、产业开发、基本公共服务等领域的项目数据库建设,将帮扶项目按年度逐一分解并向社会公布。此外,建议进一步简化项目审批、资金管理和绩效考核等具体操作程序与措施,尤其对苏北老区的基础性、公益性项目既要加大资金投入力度,还应取消其所在县乡村三级的资金配套政策。鼓励和支持以县为单位推进财政资金整合和统筹安排使用的试点探索,切实加大“光伏扶贫”等各类有助于老区经济薄弱村和低收入农户精准脱贫、提效增收的扶持力度。

  第四,建议加强全省扶贫工作信息服务平台和帮扶绩效监管体系建设。一是要借鉴“阳光扶贫”系统建设的成功经验,加快推进全省扶贫工作主管部门与党政其它职能部门的信息资源整合,注重信息共享平台的顶层设计和开发利用,以利消除“信息孤岛”现象。二是要积极引入“区块链技术”,注重强化全省扶贫工作信息共享系统的管理链智能集成能力建设,积极应用信息化的智能手段,加快推动扶贫工作的领导机制创新,尤其要支持各级各部门通过开发应用网络化、数据化、智能化的业务管理流程,以利加快提高元数据信息采集、整理、分析和挖掘利用等方面的精准化、个性化服务水平。三是加快推进全省扶贫工作的绩效监管体系建设,进一步完善精准脱贫绩效综合评价制度,细化扶贫对象、项目、资金、责任“四落实”的监管措施;完善第三方监测评估机制,制订政府购买服务、直接委托,以及资助扶贫、慈善等社团组织参与第三方监测评估等方面的实施细则,包括规范定点监测与动态调查方法、考核经济薄弱村和低收入人口的识别准确率、退出准确率、返贫发生率,以及政府企业帮扶满意度、驻村干部帮扶满意度、群众脱贫满意度等工作绩效评估内容、程序和结果“三公开”方面的操作规则,以利杜绝“数字脱贫”等弄虚作假行为。

  (三)进一步加快推进扶贫资产使用管理制度创新

  完善扶贫资产使用管理制度,创新资产收益扶贫机制,这既是增强扶贫资产保值增值效能的迫切需要,也是助推老区经济薄弱村和低收入农户脱贫增收的重要举措。因此,我们要充分认识加强扶贫资产使用管理制度建设的重要性和必要性,切实注重强化省级层面政策措施的顶层设计,以利于提升扶贫资金与资产优化对接的开发利用效率与效益。

  1、完善扶贫资产确权鉴证与价值评估规制。实践探索表明,扶贫资产确权难的关键问题是缺乏规范、可操作的制度依据。对此,我们建议:一是在组织深入细致调研的基础上,按照“由近及远、先易后难”的原则,全面核查盘清历年形成的各类扶贫资产“家底”,并制订全省统一规范的扶贫资产登记注册实施办法,尤其要针对不同阶段扶贫开发形成的各类资产,进行归类分列登记注册。例如,按照财产特性归类分列“动产”与“不动产”;按照财产形态归类分列“实物资产”(包括固定资产、生物资产等)与“虚拟资产”(包括债权、股权等权益性资产);按照财产用途归类分列“经营性资产”(包括标准厂房、门面房、农业机械装备、光伏电站、农业设施大棚、仓储设施等生产经营资产)与“非经营性资产”(包括交通、水利、电力、文体、科教、卫生和农村社区综合服务中心等公益性财产);等等。在此基础上,对扶贫资产的登记对象、注册程序与操作措施,应当制订明确的实施细则,包括灭失、残损、闲置和现存的资产,都应当制订进行分门别类登记注册的细化规则。二是按照《江苏省农村扶贫开发条例》的相关规定,进一步针对扶贫资产的行业分布、用途特性、权属关系、使用价值等实际状况,制订需要进行确权鉴证的认定条件、资产价值评估方法、权属界定程序、产权颁证手续和设置公示标识等方面的实施细则。三是全面梳理扶贫资产确权工作面临的制度性障碍,进一步提出弥补制度缺失或不足的可行性规则,尤其要针对确权鉴证中遇到土地利用、建设规划、环境评估等各类行政审批手续问题,明确提出与现行的相关法律法规进行有机衔接的政策救助措施。此外,对扶贫存量资产和新形成的扶贫资产,应当提出确权鉴证的分类分步操作规制,包括明确提出这两类扶贫资产确权鉴证的原则、方法、程序和政策救助途径等配套规则。

  2、完善扶贫资产使用形式与利益分割规制。通过案例分析可以发现,无论是新投入扶贫资金与存量资产结合进行帮扶项目建设,还是新投入扶贫资金直接用于帮扶项目建设,其使用形式与利益分割是涉及项目建设绩效好差的关键所在。对此,我们建议:一是规范扶贫资产用途,进一步明确分类开发利用的使用重点、使用形式、使用期限和监管契约等规制,包括“非经营性资产”和“经营性资产”开发利用的用途、形式、期限和财产保值增值措施等方面的实施细则。二是规范利益分割机制,进一步细化扶贫资产的所有权、使用权、收益权和监管权等权属内涵,建立健全扶贫资产使用的招投标规制与契约谈判规则,包括制订明确的产权人、使用人、受益人和监管人在扶贫资产营运中的“权、责、利”契约规则,尤其要针对建设项目的收益回报能力与水平,注重完善利益分割的弹性规则,以利激发和增强签约各方的合作积极性与安全感。三是规范抗风险应对预案措施,进一步细化扶贫资产开发利用的风险防范规则,包括债权或股权配置、资产出售或转让、利益风险防控等方面的实施细则。

  3、完善扶贫资产运维机制与绩效评价规制。已有的实践探索表明,扶贫资产的开发利用,既需要完善和规范运维机制,更需要建立健全绩效评价规制,尤其应当关注扶贫资产保值增值、提效增收的“造血”能力建设。对此,我们建议:一是完善和创新扶贫资产经营主体(经营平台)的遴选机制,进一步规范租赁、入股、出让和对外发包等各类经营主体(经营平台)的遴选规制,包括应当制订经营主体(经营平台)的资质条件、遴选方法、资格确认和退出方案等方面的实施细则。二是完善和创新扶贫资产的运维机制,进一步规范各类扶贫资产使用价值的评价方法、评价程序与鉴定措施等规则,包括应当制订财产使用的投入产出率、使用年限及其残值率、折旧率、收益率,以及财产运维管理成本测算、管理费用支付主体和管理责任考核措施等方面的实施细则。三是完善和创新扶贫资金和资产使用管理的绩效评价机制,进一步规范扶贫资金和资产使用管理的绩效评价方法、评价程序和鉴定措施等规则,包括制订扶贫资金和资产使用管理的绩效综合评价指标体系及其考核办法、程序与措施等方面的实施细则。四是完善和创新扶贫资金和资产使用管理的社会监督机制,进一步规范扶贫资金及其形成的资产等信息数据资源的全口径归集措施和项目建设的全流程监管措施,包括对扶贫对象、资金、项目及其资产运行等情况的元数据采集,以及进行全程公开、全程留痕、全程追溯、上下印证等方面的实施细则。

  (张益新执笔)